본 연구원에서 진행된 한국의 국제경쟁력과 10대 도시경쟁력 연구의 각 지역별 산업경쟁력 분석이 지난호까지 모두 10회에 걸쳐 소개되었습니다. 따라서 각 지역의 산업경쟁력 분석을 통해 도출한 중앙정부와 지방정부에 대한 다음과 같은 정책제언을 정리하며 이번 연구를 마무리하고자 합니다. (본 내용은 한국의 국제경쟁력과 10대 도시의 지역경쟁력 연구총서 ⑪종합편에서 발췌한 것입니다.)
중앙정부의 역할
"지방정부에게 산업정책을 위임하라"
바로 이것이 위기를 극복하고 경쟁력을 갖추어 한국경제 재도약을 위한 새로운 토대를 마련할 해법이라고 이 보고서에서는 지적하고 있다.
우리 나라가 WTO, OECD에 가입한 지금, 이미 중앙정부에서 산업정책을 주관할 수 없게 되어 버렸기 때문이다. 즉, 산업정책을 쓴다는 것은 중앙정부가 전략적으로 특정산업을 지원한다는 것인데, 그렇게 되면 글로벌 시장에서의 공정경쟁이 보장될 수 없다. 따라서, 이제는 '중앙정부 주도의 산업정책'이라는 용어 자체가 사라져가고 있는 것이 세계적인 추세이다.
이러한 지금, 세계표준(global standard)에 걸맞은 글로벌 시장에서의 경쟁력을 갖추기 위해서는 더 이상 산업정책을 수립 실행하는 주체가 중앙정부이어서는 안 된다. 이미 중앙정부가 이를 담당하던 시대는 지나갔다.
"자립의지를 바탕으로 지역특성을 살려라"
전세계적으로 중앙정부 주관으로 특정지역을 개발하려는 산업정책을 실시하는 것은 제약이 있지만, 지방정부가 이를 수립하고 실행하는 것은 인정되고 있다. 또한 이미 선진국에서는 낙후지역 개발 및 사회간접자본 건설 등 다양한 지역중심의 경제 산업정책이 지방정부 주도로 이루어지고 있으며, 산업육성의 주된 방안으로 자리잡고 있다.
과거 중앙정부가 중심이 되어 1960년대에는 경공업이, 1970년대에는 중화학공업이, 1980년대에는 정보산업이 전략적으로 육성되어 왔지만, 더 이상 과거와 같이 시기적으로 산업을 육성하는 이런 방식으로 경제가 운용되어서는 안되며, 경공업은 이 지역 중심으로, 중화학공업은 이 지역 중심으로, 정보산업은 또 다른 지역이 중심으로 육성해야 한다. 즉, 전략적으로 선택된 산업을 지리적으로, 공간적으로 배분하여 육성해야 한다.
또한 지금까지 수동적인 입장에 있을 수밖에 없었던 지방정부가 그 지역을 발전시키려는 자립의지를 갖고, 보다 능동적이고 적극적인 입장을 취하게 된다면 중앙정부 주도의 투자에 비해 훨씬 효율적인 투자가 가능해지며, 그 효과 또한 비교할 수 없을 만큼 크게 나타날 것임은 자명한 사실이다.
"지방정부간 경쟁을 유도하라."
지금까지는 중앙정부가 독점적으로 산업정책을 수립 실행하는 주체가 되고, 지방정부는 수동적 입장에 있어 왔다. 그러나 이제는 이 분야에도 시장경쟁원리를 도입해 지방정부간 경쟁을 유도해야만 한다. 과거 수동적인 입장에 있을 수밖에 없었던 지방정부가, 지역경제발전을 위해 적극적이고 능동적인 자세로 우수한 인재를 끌어들이고, 필요한 재원을 경쟁을 통해 조달하고, 필요한 정보를 적시에 제공하려는 노력을 기울여야 하는 등 다른 지역과의 경쟁을 피할 수 없게 되었다.
한편 지방정부간 정책실행에 시장경쟁원리가 도입되기 위해서는 우선 산업정책이 중앙정부의 고유한 권한이자 역할이라는 인식부터 바뀌어야 한다. 왜냐하면 이제는 중앙정부에서 산업정책을 수립 실행하고 싶어도 할 수 없으며, 지방정부가 지역특성에 맞게 자립의지를 가지고 산업정책을 수립 실행하는 것이 훨씬 효율적이기 때문이다.
"중앙정부는 도시/지방정부간 연계와 조정을 담당하라"
"앞으로 다가올 21세기의 국가경쟁력은 지역단위의 산업정책을 통한 각 도시/지역의 경제발전을 통해서만 달성될 수 있다. 정부는 도시/지방정부간 연계와 조정 역할을 담당하라." 더 이상 중앙정부의 산업정책이 허용되지 않는 환경 속에서, 지방정부의 역할이 더욱 중요하게 된 것이 사실이다.
한편으로는 실질적으로 지방자치제가 실시되었음에도 불구하고, 중앙정부가 지방정부에 실질적인 권한을 제대로 이양하지 않고 있다. 진정한 지방자치가 이루어지기 위해서는 중앙정부의 역할이 도시/지방정부간 연계와 조정으로 한정되어야만 함에도 불구하고 제대로 실행되고 있지 못한 것이 사실이다. 실례로 지방정부는 지역개발에 필요한 사업을 추진하기 위하여 그 필요성을 주무기관에 설득시켜야 하며, 이에 필요한 예산을 확보하기 위해서는 기획예산위원회에 로비를 해야하는 등 복잡한 절차와 많은 어려움을 겪어야 하기 때문에 시간이 많이 소요되어 시의적절한 사업추진이 어렵게 된다. 또한 예산배정에 있어서는 지역적 특수성이나 사업의 중요성보다는 정치적인 고려가 많이 작용되어 충분한 예산확보 조차 어려운 실정이다.
그렇다면 중앙정부의 역할은 과연 무엇인가? 중앙정부는 과감히 산업정책을 위임하는 것과 동시에, 전국적인 기술 인프라 및 산업의 지역적 연계를 도모해야 한다. 산업의 지역간 네트워크가 형성되면, 수요가 증대됨은 물론, 생산비용이 절감되고, 기술개발과 혁신과정에서의 불확실성도 감소시킬 수 있는 이점이 있다. 실제로 최근 들어 많은 기업들이 공동 연구, 공동 제품개발, 공동 시장개척 등 여러 형태의 전략적 제휴를 통해 생산의 지역적 네트워크는 물론 국제적 네트워크를 강화하여 산업의 지방화, 국제화에 공헌하고 있다.
"중앙정부는 산업발전을 위한 인프라 구축에만 전념하라"
이제 중앙정부와 지방정부의 역할이 분명해졌다. 지방정부가 산업정책을 수립 실행하는 주체가 되어 지역경제를 주관하고, 중앙정부가 산업의 지역간 연계 네트워크를 구축하여 수요 증대, 생산비 절감, 불확실성 감소 등 효율적인 기업활동을 가능케 하는 '장(fiel
)'을 만들면 산업의 지역간 균형적 발전이라는 가장 이상적인 국가경제모델이 도출되는 것이다.
즉, 중앙정부는 어떻게 지방정부를 지원해 줄 수 있는가 하는 것과 우리 나라 경제전체를 거시적으로 보아 어떤 체제로 가져갈 것인가 하는 마스터플랜을 설계하는 역할을 맡아야 한다. 이러한 마스터플랜 설계자인 중앙정부가 담당해야 할 인프라 구축에 있어 핵심은 하드웨어, 소프트웨어, 컨텐트웨어, 휴먼웨어 이 네 가지로 나누어진다.
첫째, 인프라로서의 하드웨어는 지역 내 산업 성장 발전의 토대가 되는 교통, 안전, 자원개발과 같은 분야를 정부가 맡아서 추진하는 것을 의미한다. 둘째, 소프트웨어는 정보고속도로 등과 같이 하드웨어를 효율적으로 활용할 수 있는 기술(technology)이 적용가능하도록 하는 광범위한 전국적 네트워크를 형성하는 역할을 의미한다. 셋째, 컨텐트웨어는 하드웨어와 소프트웨어의 내용이 된다. 즉, 하드웨어와 소프트웨어를 통해 제공되는 정보와 기술 등을 모두 포괄한다. 마지막으로 휴먼웨어는 사람에 대한 것으로 핵심은 교육을 통한 정보인 양성이다. 즉, 소프트웨어, 하드웨어, 컨텐트웨어를 효과적으로 활용할 수 있는 인재를 양성하는 것이다.
지방정부의 역할
"지방정부는 지역특색에 맞는 산업정책을 세워라"
"각 지방정부는 지역특색에 맞는 산업정책을 세워라" 앞서 각 지방정부가 산업정책의 수립 실행 주체가 되어야 한다고 강조했는데, 여기서는 지방정부의 전략유형과 정책방법론을 살펴보다.
본 연구에서는 각 도시 또는 지역을 3가지 차원에서 분류하고 있다. 첫째, 특정산업에 대한 의존도를 기준으로 복합도시와 특화도시로 나누고 있으며, 둘째, 해당 도시의 산업잠재력 대비 배후지역과의 연계정도에 의해 집중도시와 독립도시로 나누고 있으며, 셋째, 이러한 산업들의 전국비중에 의해서 연관도시와 비연관도시로 나누고 있다. 이렇게 3가지 차원에서 도시를 분류하면, 각기 다른 8가지의 도시유형을 도출할 수 있게 되는데, 우리 나라 10개 도시를 이 틀에 따라 분류하면, 서울, 인천, 대구는 복합 집중 비연관형 도시, 광주, 울산은 복합 독립 비연관형 도시, 부산은 특화 집중 비연관형 도시, 전주는 특화 독립 연관형 도시, 나머지 제주, 대전은 특화 독립 비연관도시로 분류되었다.
연구 결과, 바람직한 도시유형은 복합 집중 연관형 및 특화 집중 연관형 도시인 것으로 밝혀졌는데, 이제는 도시 또는 지방정부의 발전이 독립적이고 고립적인 산업형태를 기반으로는 불가능하기 때문이다. 배후도시와 긴밀한 연관관계를 형성하고, 지역 내 산업이 타지역 산업과 보다 효율적으로 연계되어 시너지효과를 극대화시킬 수 있어야만 발전을 기대할 수 있게 되어 버렸다. 또한 향후 지식기반산업의 중요성이 높아질 것으로 보여 각 도시의 해당 주요산업이 타 지역의 동일산업부분과 협력 네트워크를 형성하여 발전하는 연관도시의 유형으로 발전해야 한다는 것이다. 이런 관점에서 각 도시의 특성에 따라 복합 및 특화의 유형을 정하고, 집중 연관형으로 발전해 나가야 한다는 것이 본 연구에서 제시하고자 하는 다른 하나의 메시지이다. "지방정부는 다양한 실천수단을 개발하라"
"지방정부는 다양한 실천수단을 개발하라. 즉 민간 부문에의 재정, 금융, 행정, 정보, 보험 지원을 아껴서는 안 된다." 이 다섯 가지 지원유형은 산업정책 수립 실행의 주체인 지방정부 또는 각 도시가 지역 내 민간부문의 경쟁력 확보와 지속적인 성장 발전을 위해 활용할 수 있는 주요 실천수단이다.
지역의 산업정책이 더 이상 중앙정부의 역할이 아니라, 지방정부가 담당해야만 하는 것으로 규정된다면, 국가경제차원에서 중앙정부가 종래에 실행해 왔던 여러 가지 지원책이 이제는 지방정부의 역할이자 책임이 된다. 또한 지역경제 활성화 및 경쟁력 확보를 위해 경쟁을 통한 자원의 전략적 배분을 위한 노력도 이러한 지원유형의 효과와 영향에 대해 충분히 고려한 다음에야 실행에 옮겨질 수 있게 된다. 실천수단 각각의 내용은 다음에서 설명된 바와 같다.
첫째, 재정지원은 산업정책의 주체인 지방정부가 민간부문에 직접적으로 재정적 지원을 행하는 것을 의미한다. 즉, 민간부문에 직접 재무자원을 공급하는 역할을 말하는데 예를 들면, 보조금을 지급하거나, 지방세나 국세 등 직 간접세를 감면해 주는 등 민간부문이 직접적으로 재정혜택을 받게 될 경우가 여기에 해당된다. 또한 이와 유사한 효과를 가져오는 여러 가지 다른 유형의 재정지원도 있는데, 예를 들어 전략적으로 육성하고자 하는 산업 분야에 속한 기업을 유치하는 과정에서 공업용지를 낮은 가격에 이용할 수 있도록 해 주거나 특정 목적으로 조성된 자금을 제공하는 것도 광의의 재정지원에 포함될 수 있다. 둘째, 금융지원은 재정지원과 달리 지방정부가 직접 재정적으로 지원해 주는 것은 아니지만, 간접적으로 역내 또는 역외금융을 통해 자금을 조달할 수 있게 해 주는 것을 의미한다. 예를 들면, 민간 은행이 지방정부의 전략적 육성 산업 분야에 창업자금, 기술개발자금, 경영지원자금 등 재원을 조달하도록 중개역할을 하는 것 등이 포함된다. 또한 민간부문의 자금조달을 위한 금융기반을 조성하는 것 등도 넓은 의미에서 금융지원에 포함되는데, 산업육성을 위한 기금이나 지역상호신용금고 등 별도의 기관 설립 등도 이에 해당한다.
셋째, 행정지원은 민간부문에 대한 행정서비스를 의미하는데, 각종 인 허가 절차의 완화 및 철폐 등이 대표적인 예이다. 지금까지의 기존연구에서도 많이 지적되었듯이, 더 이상 지방정부가 권위의식이나 특권의식을 내세워서는 곤란하며, 지방정부는 철저히 민간경제활동을 지원하는 조력자의 역할을 수행해야만 한다. 여기에는 지방정부차원의 현장애로기술, 자동화기술 지원 및 지도 등도 포함되며, 창업보육센터를 설립하거나, 산 학 연 컨소시엄을 구성하는 것도 광의의 행정지원에 포함된다. 또한 노 정 담당관을 위촉하여 노사관계를 지원하거나, 지역 협력 연구센터를 설립하는 등의 활동까지도 포함하는 개념이다. 넷째, 정보지원은 지방정부가 민간부문에 대한 정보제공자의 역할뿐만 아니라, 정보 인프라를 구축하는 것까지를 포함한다. 무역센터 또는 국제통상협력실, 창업민원실 등을 설치, 운영하는 것을 예로 들 수 있다. 시간기준경쟁이 보편화되어 버린 지금의 경영환경에서 보다 효율적인 기업활동이 가능하도록 하는 정보인프라를 구축하는 것과 적시성 있는 정보를 민간부문에 제공하는 것은 이제 지방정부에 요구되는 또 하나의 요소가 되었다.
마지막으로, 보험지원은 기업이 예측하기 힘든 위험에 대한 보험기관을 지방정부가 담당하는 것을 의미한다. 개념적으로는 실질적으로 기업경영상의 문제에 기인해 발생하는 위험은 포함되지 않는다. 이러한 위험까지 전부 포함되는 경우에는 과잉산업보호에 따른 기업경쟁력 약화, 지역 산업기반 약화 등 폐해가 잇따르게 된다. 보험지원의 예로는 해외전용공단, 해외상설전시장 등을 건립하거나, 해외시장개척단, 투자유치단 등을 기획, 구성하는 것 등이 광의의 보험지원에 포함될 수 있다. 본 연구에 따르면, 대부분의 지방정부 또는 도시가 민간부문이 활발한 경제활동을 수행하는데 도움을 크게 주고 있지 못한 것으로 나타났는데, 지역경제 활성화 및 국가경제 재도약을 위해서는 이 다섯 가지 지원역할을 지방정부가 반드시 맡아서 실행에 옮겨야 한다.
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